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司法體制改革的目標(biāo)的設(shè)定與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)
導(dǎo)語(yǔ)：中國(guó)特色社會(huì)主義司法系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)必須把司法公正、司法權(quán)威、司法效率、司法便民四個(gè)元素作為基準(zhǔn)，并通過(guò)它們之間關(guān)系的不同組合方式的探討來(lái)鎖定符合國(guó)情的司法體制改革目標(biāo)，并確立其實(shí)施績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
按照司法改革的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施部署，在“兩去”(去地方化、去行政化)、“兩制”(流程管理制、一案三查制)、“留痕”(限制批條審判)、“智能”(限制粗放審判)等舉措的基礎(chǔ)上，2016年的中心任務(wù)是全面推廣司法改革試點(diǎn)省市的可復(fù)制性經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)司法責(zé)任制、員額制等四項(xiàng)改革，在此基礎(chǔ)上建立以審判為中心的訴訟系統(tǒng);2017年在全國(guó)范圍內(nèi)基本完成司法體制改革的目標(biāo)。
那么，何謂司法體制改革的目標(biāo)?從理論上看，在現(xiàn)代國(guó)家，司法的主要宗旨可以概括為三個(gè)方面，即合法權(quán)利的保障、糾紛的解決以及對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行事后的監(jiān)管。另外，以審判為中心的訴訟系統(tǒng)的基本特征是重視個(gè)案、充分聽(tīng)取對(duì)立雙方的主張、根據(jù)法律和證據(jù)進(jìn)行判斷。基于上述界定，我認(rèn)為中國(guó)特色社會(huì)主義司法系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)必須把以下四個(gè)元素作為基準(zhǔn)，并通過(guò)它們之間關(guān)系的不同組合方式的探討來(lái)鎖定符合國(guó)情的司法體制改革目標(biāo)，并確立其實(shí)施績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
(1)司法公正。
這是最根本的要求，否則就無(wú)從達(dá)到司法目的。為了實(shí)現(xiàn)司法公正，就要適當(dāng)限制司法人員進(jìn)行裁量的權(quán)限，防止決定的主觀任意化。因而需要強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序的要件與嚴(yán)密的推理、論證以及法律解釋。但在當(dāng)下中國(guó)，臨機(jī)應(yīng)變的思維方式仍然占主導(dǎo)地位，所以從實(shí)踐來(lái)看追求司法公正的根本對(duì)策就是不得不建立和加強(qiáng)司法責(zé)任制。
(2)司法權(quán)威。
當(dāng)今中國(guó)的最大問(wèn)題是司法缺乏權(quán)威。要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，必須對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造。但是，權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組有制度成本，會(huì)耗費(fèi)時(shí)間。所以當(dāng)前司法體制改革的現(xiàn)實(shí)策略就是側(cè)重提高審判的質(zhì)量水準(zhǔn)，通過(guò)司法的專(zhuān)業(yè)化、精密化來(lái)樹(shù)立司法的權(quán)威性。于是員額制就順理成章地被當(dāng)做一項(xiàng)重要舉措。
(3)司法效率。
在法定審理期限內(nèi)及時(shí)提供制度上的救濟(jì)，當(dāng)事人的合法權(quán)益就會(huì)得到更好的保障，正義就會(huì)更充分地實(shí)現(xiàn)。從90年代后期開(kāi)始，案件流程管理制度就是提高司法效率的主要方法。法院內(nèi)部的職權(quán)分離、功能分化、人員分類(lèi)，目的也是提高業(yè)務(wù)處理的效率。近年來(lái)電子信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用于審判，大幅度提高了訴訟程序運(yùn)作的效率。
(4)司法便民。
主要做法是適當(dāng)降低形式性要求、簡(jiǎn)化程序、利用法院外多元化糾紛解決機(jī)制。我們還有一個(gè)值得關(guān)注和高度評(píng)價(jià)的對(duì)策是應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)搭建訴訟服務(wù)平臺(tái)。例如上海三級(jí)法院聯(lián)動(dòng)，整合電話(huà)、短信、微信、微博、網(wǎng)絡(luò)在線(xiàn)等多種溝通方式，對(duì)外提供“一門(mén)式”訴訟服務(wù)，贏得國(guó)內(nèi)外好評(píng)。
從這些年各地司法體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在司法效率和司法便民方面下的功夫都比較大，效果也比較明顯，但在司法公正和司法權(quán)威方面卻還有很多有待改進(jìn)的地方，所以深化司法體制改革的重點(diǎn)就是司法責(zé)任制和員額制。因而有必要在這里略微考察一下這兩項(xiàng)改革舉措。
關(guān)于司法責(zé)任制，主要涉及兩個(gè)基本命題：一是“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。這個(gè)命題的實(shí)質(zhì)是以責(zé)任制倒逼獨(dú)任制——使得審判主體明晰化，從而可以進(jìn)行司法問(wèn)責(zé)。二是“把放權(quán)與監(jiān)督結(jié)合起來(lái)”。由于司法體制改革的方向是賦予法官更大的獨(dú)立性和自主性，為了防止濫用裁量權(quán)的事態(tài)，必須加強(qiáng)責(zé)任制。為了防止落入傳統(tǒng)承包責(zé)任制的窠臼，司法責(zé)任制必須符合司法規(guī)律。什么叫司法規(guī)律?法官居中判斷、司法程序?qū)Π讣鲎罱K了結(jié)、所有審判都必須在嚴(yán)格守法和嚴(yán)格論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行，這些就是司法規(guī)律的基本特征。因此，符合司法規(guī)律的責(zé)任制必須以審判為中心、以抗辯為抓手。
在這個(gè)意義上，司法責(zé)任制改革與以審判為中心的訴訟制度改革是密切相連的。我認(rèn)為，其中最重要的舉措是明確“兩個(gè)清單”，即法官的責(zé)任清單與兩造當(dāng)事人的抗辯清單，以便具體限制裁量權(quán)限，并通過(guò)判決書(shū)中記錄法官少數(shù)意見(jiàn)和反對(duì)意見(jiàn)等方式加強(qiáng)對(duì)抗性辯論和推理的成分，使司法問(wèn)責(zé)能落實(shí)到人。要推行司法責(zé)任制，必須抓好“兩個(gè)關(guān)鍵”，一個(gè)是允許甚至鼓勵(lì)律師對(duì)審判活動(dòng)進(jìn)行技術(shù)挑剔，另一個(gè)是推動(dòng)判例評(píng)析和研究以及法律解釋體制的改革。在“去行政化”的改革之后，對(duì)法官裁量權(quán)的縱向的、行政性的監(jiān)督有所弱化，需要通過(guò)當(dāng)事人及其代理律師較真的方式進(jìn)行橫向的、專(zhuān)業(yè)性的監(jiān)督——這也不妨稱(chēng)為一種“新型的司法群眾路線(xiàn)”。與此相應(yīng)，還必須加強(qiáng)審判過(guò)程中的法律解釋和法律推理環(huán)節(jié)。公開(kāi)判決理由并促進(jìn)相關(guān)研討，則可以防止熟人社會(huì)中律師的專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督失靈的問(wèn)題，使得司法決定在接受專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督的同時(shí)還接受來(lái)自社會(huì)各方面的監(jiān)督以及歷史的檢驗(yàn)。
判斷員額制改革成敗的主要標(biāo)準(zhǔn)是看能否穩(wěn)定第一線(xiàn)審判隊(duì)伍，留住專(zhuān)業(yè)骨干。上海的做法是員額制法官的薪酬上調(diào)50%，在現(xiàn)有條件下已經(jīng)難能可貴，但與律師的收入和法官的責(zé)任相比還是很不對(duì)稱(chēng)的。目前試點(diǎn)單位的變通做法是通過(guò)薪酬加辦案補(bǔ)貼、以各種補(bǔ)貼為主的方式進(jìn)行矯正，但這樣做的結(jié)果實(shí)際上會(huì)抵消、至少是削弱了加薪的預(yù)期效果。為了防止優(yōu)秀的法官流失，需要在簡(jiǎn)單的薪酬上調(diào)、辦案補(bǔ)貼之外考慮具有長(zhǎng)期效果的、多樣化的激勵(lì)機(jī)制，例如推遲法官退休年齡、實(shí)行累進(jìn)成比例遞增的薪酬制、對(duì)于持續(xù)工作十年以上的法官提供其他優(yōu)厚待遇和職業(yè)尊榮感等等。
目前，員額制改革在推行過(guò)程中存在嚴(yán)重的區(qū)域間不平衡，有的法院案件多卻員額少，有的法院優(yōu)秀法官多卻員額少。按照行政區(qū)劃和原有指標(biāo)確定員額框架固然便捷，但結(jié)果卻會(huì)造成苦樂(lè)不均。即便按照案件數(shù)量進(jìn)行調(diào)節(jié)，案件數(shù)量并非恒定不變的，何況不同地區(qū)員額制法官的素質(zhì)參差不齊的問(wèn)題過(guò)于嚴(yán)重就會(huì)違背改革初衷。因此，應(yīng)該采取廣域統(tǒng)一遴選員額制法官的方式。如果員額制的指標(biāo)數(shù)量以及遴選工作都在省市一級(jí)確定，待遇也統(tǒng)一化，就能防止有些地方優(yōu)秀法官不能進(jìn)入員額制、另外一些地方員額制法官素質(zhì)不理想的問(wèn)題。這樣做也有利于員額制法官遴選程序的公開(kāi)透明，杜絕某些地方對(duì)司法管理崗位上的既有法官在考核中進(jìn)行特別加分的做法，讓在審判第一線(xiàn)勤奮工作的優(yōu)秀中青年審判人員看到希望。
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