房屋宅基地買(mǎi)賣(mài)合同
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日漸發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移。在此過(guò)程中，由于定居城市的農(nóng)村村民日益增多，農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)象也頻頻出現(xiàn)，而且買(mǎi)賣(mài)主體的范圍也不再局限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)，跨村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的買(mǎi)賣(mài)，甚至城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村房屋的行為也屢見(jiàn)不鮮。農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的法律適用問(wèn)題涉及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律難題，是目前司法實(shí)踐的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，相關(guān)物權(quán)理論的研究爭(zhēng)論很大，在物權(quán)法的制定過(guò)程中，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的放、禁之爭(zhēng)從未停止，最后頒布的《物權(quán)法》在此問(wèn)題上的立場(chǎng)也基本未變。
一、審理農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛的法律困境
（一）目前針對(duì)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的兩種觀點(diǎn)
1.農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效論
這種觀點(diǎn)認(rèn)為，依據(jù)房屋必須建立在土地之上這一物理現(xiàn)象，農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)必然會(huì)涉及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。開(kāi)禁宅基地交易不過(guò)是滿(mǎn)足強(qiáng)勢(shì)群體的利益訴求，且在宅基地分配仍具有社會(huì)保障性質(zhì)的情況下，貿(mào)然允許宅基地交易，將導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)宅基地的兼并，大量失土農(nóng)民由于生活無(wú)著成為流民，將會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成巨大沖擊。從法律規(guī)定看，《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”國(guó)務(wù)院辦公廳1999 年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁土地炒賣(mài)的通知》第2條第2款“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民在農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得違法為建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”，2004 年11 月國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。因此宅基地的轉(zhuǎn)讓是違法行為，涉及宅基地轉(zhuǎn)讓的農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同當(dāng)然是無(wú)效合同。
2.農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同有效論
這種觀點(diǎn)認(rèn)為，判斷農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的效力，應(yīng)當(dāng)以《合同法》規(guī)定的有效要件為標(biāo)準(zhǔn)，只要符合合同有效要件的合同即為有效合同。我國(guó)《合同法》第52 條規(guī)定違反法律、行政法規(guī)的合同無(wú)效。最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)合同法>若干問(wèn)題的解釋》第4條進(jìn)一步規(guī)定：“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其棠委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。”國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》并不是行政法規(guī)，不能作為認(rèn)定合同無(wú)效的依據(jù)。且《土地管理法》第63 條是為維持農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量，保證農(nóng)民的生存之本和糧食供應(yīng)而規(guī)定，宅基地本就是建設(shè)用地，其主體變更不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地的減少，所以將該條適用于宅基地是不妥的。
（二）農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的司法實(shí)踐
目前由于征地拆遷造成出賣(mài)人反悔，爭(zhēng)奪拆遷補(bǔ)償款的情況也比較多。在當(dāng)前的審判實(shí)踐中，由于對(duì)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的性質(zhì)沒(méi)有明確的法律規(guī)定，理論上也無(wú)權(quán)威定論，造成了司法實(shí)踐中認(rèn)定此類(lèi)合同有效和無(wú)效的判決均存在。如浙江溫州法院系統(tǒng)認(rèn)為農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同只要不存在合同法規(guī)定的無(wú)效情形即為有效，而筆者所在的江蘇啟東法院采信的是合同無(wú)效論，只是在具體處理案件時(shí)采取了“無(wú)效合同，有效處理”的辦法，對(duì)出賣(mài)人要求返還房屋的訴訟請(qǐng)求不予支持。
二、農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的法律分析
（一）農(nóng)村村民出賣(mài)房屋符合所有權(quán)制度要求
《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”《民法通則》第七十五條第一款規(guī)定了房屋可以成為公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。受法律保護(hù)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，財(cái)產(chǎn)所有人能夠依法行使占有、使用、收益、處分的權(quán)利，這是所有權(quán)制度的基本含義。對(duì)于農(nóng)村村民而言，一般情況下其不會(huì)輕率出賣(mài)自己的房屋，但現(xiàn)實(shí)中需要出賣(mài)房屋的情況卻很多，如城鎮(zhèn)居民子女繼承的農(nóng)村房屋，在城鎮(zhèn)有固定工作的農(nóng)民出于融資需要而出賣(mài)房屋，在城鎮(zhèn)定居而出賣(mài)房屋。在城市房屋可自由流轉(zhuǎn)的今天，限制農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)是二元社會(huì)的制度殘余，侵害了農(nóng)村房屋所有人的利益。在社會(huì)本位思潮的影響下，所有權(quán)制度經(jīng)歷了從絕對(duì)到相對(duì)的變遷，但對(duì)所有權(quán)的限制只有在所有權(quán)自由侵害他人利益、公共利益時(shí)才能發(fā)生。檢索現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，并沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)民不能處分其房屋。所謂農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效的觀點(diǎn)，是基于保障耕地總量，控制用地規(guī)模的要求，從“房地一致”原則出發(fā)推導(dǎo)而出，其可據(jù)以引用的明確規(guī)定是國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》。但《通知》不是行政法規(guī)，不能作為認(rèn)定合同無(wú)效的依據(jù)，所謂“房地一致”原則的適用范圍也是有限的，不是通行不變的民法原則。國(guó)家土地政策的貫徹并不構(gòu)成限制農(nóng)村房屋所有權(quán)行使的理由。
（二）農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同并無(wú)適用“房地一致”原則的法律規(guī)定
我國(guó)的物權(quán)制度向來(lái)將土地及其上的不動(dòng)產(chǎn)看作兩個(gè)獨(dú)立的權(quán)利客體，而所謂“房地一致”原則即是要求土地使用權(quán)和其地上的房屋等建筑物所有權(quán)一同轉(zhuǎn)讓、抵押。其在立法上的體現(xiàn)主要在《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第31 條規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí),房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押。”第47 條規(guī)定:“依法取得的房屋所有權(quán)連同該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán),可以設(shè)定抵押權(quán)。”《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第36 條規(guī)定：“以依法取得的國(guó)有土地上的房屋抵押的,該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)抵押。以出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的,應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國(guó)有土地上的房屋同時(shí)抵押。”
應(yīng)當(dāng)注意到，上述法律調(diào)整對(duì)象均是國(guó)有土地使用權(quán)及國(guó)有土地之上的房屋，解決的是在房地不可分的物理現(xiàn)象下國(guó)有土地使用權(quán)人和房屋所有人間的權(quán)利沖突問(wèn)題�！稉�(dān)保法》第三十六條第三款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。”該條規(guī)定從形式上看好像也體現(xiàn)了“房地一致”的原則，但仔細(xì)分析，該規(guī)定只明確了“地隨房走”，而且國(guó)家土地管理局1995年9月11日頒布的《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》第四條中規(guī)定集體土地使用權(quán)抵押時(shí)，集體土地所有者應(yīng)同意“在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)同意按法律規(guī)定的土地征用標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償后轉(zhuǎn)為國(guó)有土地”，第十三條規(guī)定“因處分抵押財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由土地管理部門(mén)依法先辦理征地手續(xù)，將抵押土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，然后再按抵押劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)的辦法進(jìn)行處置。”由此可見(jiàn)，所謂“地隨房走”也是在集體土地征用為國(guó)有土地后才能實(shí)現(xiàn)，在集體土地使用權(quán)和其地上物所有權(quán)之間從沒(méi)有法律規(guī)定兩者的權(quán)利主體必須一致，農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)法律關(guān)系中并無(wú)適用“房地一致”原則的明確要求。
（三）農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)影響農(nóng)村社會(huì)秩序沒(méi)有現(xiàn)實(shí)依據(jù)
實(shí)踐和理論上之所以造成農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的效力認(rèn)定困境，主要還是因?yàn)橐环矫娣颗c地密不可分，轉(zhuǎn)讓房屋直接涉及宅基地使用主體的改變，另一方面國(guó)家對(duì)于放開(kāi)宅基地交易的后果無(wú)法預(yù)測(cè)，畢竟今日中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題尚在國(guó)家政治議題中占有很重的分量。學(xué)者的擔(dān)心不無(wú)道理，但其也忽視了中國(guó)幅員遼闊，各地情況各有不同的現(xiàn)實(shí)。以江蘇和上海為例：
表一 江蘇省歷年農(nóng)村勞動(dòng)力情況
1990年 1995年 2000年 2004年 2005年
農(nóng)村勞動(dòng)力（萬(wàn)人） 2786.86 2773.04 2688.03 2664.81 2662.50
農(nóng)林牧漁業(yè)（萬(wàn)人） 1714.49 1541.33 1480.22 1134.85 1058.28
占 比（％） 61.52 55.58 55.07 42.59 39.75
表二 上海市歷年農(nóng)村勞動(dòng)力情況
1995年 2000年 2004年 2005年
農(nóng)村從業(yè)人員（萬(wàn)人） 230.43 253.45 248.05 243.49
農(nóng) 業(yè)（萬(wàn)人） 65.61 81.45 65.22 59.05
占 比（％） 28.47 32.14 26.29 24.25
上述兩表顯示，江蘇省和上海市隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力的數(shù)量整體曾下降趨勢(shì)，某種程度上這得益于高等教育制度的發(fā)達(dá)，因?yàn)檗r(nóng)民的孩子考上大學(xué)后就可取得城鎮(zhèn)戶(hù)口，這也與我們的直觀感受向吻合。在從業(yè)人員中，真正從事農(nóng)業(yè)（廣義，包括農(nóng)林牧漁）的，其人數(shù)也呈下降趨勢(shì)，占所有農(nóng)村從業(yè)人員的比例也在下降。
這些數(shù)據(jù)令我們相信，在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)走出了土地的束縛，對(duì)土地的依賴(lài)程度在下降，土地對(duì)農(nóng)民的生活保障作用已經(jīng)不明顯。如果說(shuō)在此情況下，放開(kāi)宅基地交易仍會(huì)帶來(lái)對(duì)社會(huì)秩序的劇烈沖擊，實(shí)是令人難以信服。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)施了現(xiàn)行的戶(hù)籍制度，將居民分為農(nóng)村戶(hù)口和非農(nóng)戶(hù)口性質(zhì)，其產(chǎn)生即是為了通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差最大可能地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余而嚴(yán)格限制人口流動(dòng)。在此制度下，為解決農(nóng)民的居住問(wèn)題才會(huì)產(chǎn)生宅基地使用權(quán)的分配制度。而如今情勢(shì)已變，農(nóng)民不再被綁定在土地上，又有何理由不讓農(nóng)民處分自己不再居住的房屋？再拿城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的住房保障情況比較，房改之時(shí)城市的社會(huì)保障機(jī)制尚未建立，城鎮(zhèn)居民的收入水平也不足以一次性購(gòu)買(mǎi)新建商品房，從保障角度看這種情況與現(xiàn)今農(nóng)村的情況何其相似。按有些學(xué)者的觀點(diǎn)推論，城鎮(zhèn)居民進(jìn)行房改之后，由于房改房可以自由流通，可能會(huì)有大批城鎮(zhèn)居民因出賣(mài)房屋成為流民，影響社會(huì)穩(wěn)定，但現(xiàn)實(shí)表明這種擔(dān)心是多余的。筆者以為，擔(dān)心宅基地使用權(quán)一旦可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)民就會(huì)恣意出賣(mài)自己房屋的觀點(diǎn)，是將農(nóng)民看作非理性的，而認(rèn)為農(nóng)民迫于生活壓力出賣(mài)房屋的觀點(diǎn)又是潛意識(shí)中認(rèn)為農(nóng)民一直掙扎在溫飽的邊緣，這明顯不符合沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)實(shí)。
三、宅基地使用權(quán)制度的構(gòu)建——農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同法律困境的破解
通過(guò)上述分析，筆者的觀點(diǎn)是，農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同一般應(yīng)認(rèn)定為有效。目前造成此類(lèi)合同效力認(rèn)定困境的主因還是在于宅基地使用權(quán)制度的不完善，故有必要明確宅基地使用權(quán)的本質(zhì)、權(quán)能及相應(yīng)的分配、流轉(zhuǎn)制度。
（一）宅基地使用權(quán)本質(zhì)的厘清——從“利用”到“所有”
通常認(rèn)為，在法制史上存在著兩種不同類(lèi)型的物權(quán)制度，即羅馬法的物權(quán)制度和日耳曼法的物權(quán)制度，代表了兩個(gè)不同的傾向，亦即個(gè)人主義和社會(huì)主義的對(duì)立。羅馬法以所有權(quán)之絕對(duì)處分力為中心，強(qiáng)調(diào)物的全面支配。用益物權(quán)是限制物權(quán)，乃為一時(shí)的限制所有權(quán)之支配權(quán)，限制物權(quán)消滅，則所有權(quán)自動(dòng)的回復(fù)其完全支配力。因此產(chǎn)生于羅馬法的地上權(quán)制度主要是阻止“地上物屬于土地”的附合原則，其以地上物為中心，如果沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的可支配的地上物存在于土地之上，就不認(rèn)為有地上權(quán)的存在，強(qiáng)調(diào)對(duì)地上物的獨(dú)立權(quán)利。因繼受羅馬法的結(jié)果，德國(guó)、瑞士、奧地利民法的地上權(quán)都是以地上物為中心，認(rèn)為沒(méi)有地上物就不得成立地上權(quán)，其本質(zhì)在乎“有”而非“用”。與此不同，日本民法和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行“民法”則是以“利用”為中心，以最大限度地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，地上物的有無(wú)不是地上權(quán)的成立要件，地上權(quán)也不因地上物的滅失而消滅。
筆者認(rèn)為，任何一項(xiàng)法律制度都應(yīng)當(dāng)同其社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀相適應(yīng)，地上權(quán)本質(zhì)從“有”到“用”的轉(zhuǎn)變也正是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展而發(fā)生。我國(guó)新頒布的《物權(quán)法》沒(méi)有采用地上權(quán)的概念，與地上權(quán)概念最接近的應(yīng)是建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。實(shí)踐中，建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利人在權(quán)利期限內(nèi)可按土地用途自由使用土地，地上物的有無(wú)并不影響權(quán)利的存續(xù)或消滅，因此建設(shè)用地使用權(quán)的本質(zhì)在于“土地利用”。而宅基地使用權(quán)的設(shè)立不是以經(jīng)濟(jì)利用為目的，考察我國(guó)的宅基地使用權(quán)分配制度，能夠向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的主體只局限于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，并且只有符合建房條件才可以申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)。因此，與建設(shè)用地使用權(quán)以物的利用目的不同，保有地上物才是宅基地使用權(quán)的本質(zhì)。雖然建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)均屬地上權(quán)性質(zhì)，但我們沒(méi)必要將兩者的本質(zhì)認(rèn)定一致。《物權(quán)法》未采用基地使用權(quán)的概念將建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的涵蓋入內(nèi)正是由于兩者的制度差異太大，因此應(yīng)當(dāng)確定宅基地使用權(quán)的本質(zhì)在于保障地上物的所有。
（二）宅基地使用權(quán)的權(quán)能
新頒布的《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”可見(jiàn)，占用、使用是宅基地使用權(quán)的權(quán)能�！段餀�(quán)法》第一百五十三條：“宅基地使用權(quán)的.取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”這里的國(guó)家有關(guān)規(guī)定所指為何呢？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以分工為基礎(chǔ)的交換經(jīng)濟(jì)，交換之所以能夠進(jìn)行必須要滿(mǎn)足“有商品和貨幣、商品和貨幣所有者能自由處分”這兩個(gè)條件，物權(quán)法是以規(guī)范財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系和保障財(cái)產(chǎn)歸屬秩序?yàn)槿蝿?wù)的，其與債權(quán)法構(gòu)成了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兩***律基礎(chǔ)，是民事基本制度之一，宅基地使用權(quán)規(guī)定在物權(quán)法用益物權(quán)編內(nèi)，其也應(yīng)屬于民事基本制度。而《中華人民共和國(guó)立法法》第八條中規(guī)定“民事基本制度事項(xiàng)只能制定法律”。因此，上述所謂“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”應(yīng)解釋為國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，現(xiàn)行的國(guó)家有關(guān)部門(mén)的規(guī)范性文件不能作為宅基地制度的法律淵源。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條對(duì)宅基地有關(guān)制度進(jìn)行了規(guī)定，該法條只言明“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，并沒(méi)有明確宅基地使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)粗摋l肯定了農(nóng)村村民可以出賣(mài)、出租住房。從理論而言，宅基地使用權(quán)系由我國(guó)學(xué)說(shuō)所創(chuàng)造，傳統(tǒng)民法上與此相當(dāng)?shù)母拍顬榈厣蠙?quán)，而收益是傳統(tǒng)地上權(quán)制度的應(yīng)有之意，因此，在無(wú)法律相反規(guī)定的前提下，宅基地使用權(quán)可適用《物權(quán)法》第一百一十七條“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”之規(guī)定，通過(guò)體系解釋的方法確定宅基地使用權(quán)收益的權(quán)能。
（三）宅基地使用權(quán)分配、流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的巨大利益可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)力尋租、違規(guī)批發(fā)宅基地使用權(quán)情況的大量發(fā)生，對(duì)國(guó)家的土地政策造成沖擊，但禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以期杜絕上述現(xiàn)象，是通過(guò)侵犯農(nóng)民房屋所有權(quán)的手段規(guī)避了本應(yīng)通過(guò)其他手段實(shí)現(xiàn)土地控制的國(guó)家責(zé)任。因此要有效控制宅基地的數(shù)量，應(yīng)從宅基地使用權(quán)的分配、流轉(zhuǎn)制度上下功夫。
如前所述，宅基地使用權(quán)的本質(zhì)在于保有地上物。城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生改變，一方面農(nóng)村還實(shí)施著一貫的土地制度，另一方面農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又已融入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中。從這兩個(gè)方面出發(fā)，宅基地使用權(quán)的本質(zhì)應(yīng)有兩層含義。
一層含義是保有農(nóng)民的房屋，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居有定所，相應(yīng)的分配制度可分為原始取得和轉(zhuǎn)讓取得。原始取得是指本集體經(jīng)濟(jì)組織中符合建房條件的村民，經(jīng)審批獲準(zhǔn)從集體經(jīng)濟(jì)組織中分配取得宅基地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓取得是指符合建房條件的村民，經(jīng)審核批準(zhǔn)購(gòu)買(mǎi)同集體經(jīng)濟(jì)組織成員的房屋并取得房屋宅基地使用權(quán)。應(yīng)明確的是，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才具有分配取得宅基地使用權(quán)的資格，這種分配是無(wú)償?shù)模哂写迕窀＠�、社�?huì)保障的性質(zhì)。村民出賣(mài)、出租房屋，即意味其不需依靠這種福利，集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)須將有限的資源花費(fèi)在有自立能力的村民身上，因此村民出賣(mài)、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的，不予批準(zhǔn)。
另一層含義是保有房屋這一地上建筑物，重點(diǎn)在于物盡其用，使房屋在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)其交換價(jià)值，目前相應(yīng)的流轉(zhuǎn)制度法律沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)能否流轉(zhuǎn)法律也無(wú)禁止性規(guī)定。宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織給予其成員的福利，目的是為其成員建造房屋提供權(quán)利基礎(chǔ)。收益權(quán)能是宅基地使用權(quán)的權(quán)能之一，體現(xiàn)在農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)中即是，農(nóng)村村民出賣(mài)房屋的價(jià)款不僅僅是房屋的建造成本，因?yàn)檗r(nóng)民在出賣(mài)房屋后不可能再申請(qǐng)到宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的有限性必然會(huì)體現(xiàn)在房屋的市場(chǎng)價(jià)值中。由此，農(nóng)村村民在房屋買(mǎi)賣(mài)中將宅基地使用權(quán)的福利性貨幣化，實(shí)現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，這也是宅基地使用權(quán)福利性的自然延伸。為了使買(mǎi)賣(mài)中實(shí)現(xiàn)的房屋價(jià)值能得以保值，避免社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)，在農(nóng)民出賣(mài)房屋后，其宅基地使用權(quán)應(yīng)隨之轉(zhuǎn)移，但這種轉(zhuǎn)移與“房地一致”原則不同。“房地一致”原則是在房屋與土地使用權(quán)分開(kāi)作為各自獨(dú)立的物權(quán)客體的情況下規(guī)定的，而宅基地使用權(quán)從屬于房屋，是為房屋的存在而存在。故宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)受房屋物理狀態(tài)的限制，當(dāng)房屋倒塌或新的房屋所有人以翻建、加蓋、改變結(jié)構(gòu)等方式對(duì)房屋進(jìn)行實(shí)質(zhì)建設(shè)時(shí)，應(yīng)認(rèn)定地上物滅失，宅基地使用權(quán)保有地上物的存續(xù)理由已然消失，宅基地使用權(quán)消滅，宅基地所有人可依物上請(qǐng)求權(quán)要求占有人返還宅基地。
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