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監(jiān)理工程師法律責任淺析
監(jiān)理工程師在建筑施工安全生產中的法律責任有哪些?今天應屆畢業(yè)生考試網和大家說說監(jiān)理工程師在建筑施工安全生產中的法律責任淺析，希望對大家有所幫助。
1、問題的提出
安全問題不容回避，近幾年來所發(fā)生的建筑生產安全事故，不管是公開報道還是沒有公開報道的，很多事故監(jiān)理單位都牽連其中，重者總監(jiān)被判負有刑事責任，除判徒刑外，還有被追訴民事賠償?shù)奶幜P;監(jiān)理單位同樣受到通報、罰款、停業(yè)、降級，直至吊銷資質證書等行政處罰。輕者總監(jiān)或監(jiān)理單位會受到不同程度的行政處罰。這些事實的存在導致了監(jiān)理單位或總監(jiān)們在安全生產這一問題上，不敢放開手腳大膽工作，部分總監(jiān)一談到安全問題就會膽戰(zhàn)心驚，惟恐工地上發(fā)生安全事故。進而影響了一些同志不愿再從事監(jiān)理行業(yè)的工作，從而離開監(jiān)理單位。這無疑形成了一道阻礙監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的無形屏障。對此局面，許多業(yè)內同志在刊物上和網站上發(fā)表了不少看法和建議，其中不乏獨到之見。事實上，安全事故責任不容回避，監(jiān)理人必須面對和重視。我們就安全問題中監(jiān)理工程師在應有的法律內應負的責任進行了一些探討，以求在今后的工作中按法律法規(guī)的有關規(guī)定來面對施工生產中的安全問題和安全事故。
2、目前監(jiān)理在建設監(jiān)理工作中涉及安全生產的法律及法規(guī)淺析
有關監(jiān)理的法律及法規(guī)有如下幾個：
(1)中華人民共和國建筑法(1998年3月1日起施行);
(2)建設工程質量管理條例(2000年1月30日起施行，國務院279號令);
(3)建設工程安全生產管理條例(2004年2月1日起施行國務院393號令);
(4)關于落實建設工程安全生產監(jiān)理責任的若干意見(建市~20063248號);
(5)建筑工程監(jiān)理規(guī)范(GB50319.2000)。
我們將其中與監(jiān)理有關的條款一一進行復述及淺析，以便分清楚監(jiān)理的法律責任。
2.1中華人民共和國建筑法
(1)第32條規(guī)定：“工程監(jiān)理人員認為工程施工不符合工程設計要求、施工技術標準和合同約定的，有權要求建筑施工企業(yè)改正”，“工程監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)工程設計不符合建筑工程質量標準或者合同約定的質量要求的，應當報告建設單位要求設計單位改正”。該條款明確了監(jiān)理工程師對設計單位與施工單位的相互關系應該如何處理，也從監(jiān)理合同的角度告之監(jiān)理工程師發(fā)現(xiàn)工程質量的處理辦法。
(2)第35條規(guī)定：“工程監(jiān)理單位不按照監(jiān)理合同的約定履行監(jiān)理義務，對應當監(jiān)督檢查的項目不檢查或者不按照規(guī)定檢查，給建設單位造成損失的，應當承擔相應的賠償責任。工程監(jiān)理單位與承包單位串通，為承包單位謀取非法利益的，給建設單位造成損失的，應當與承包單位承擔連帶賠償責任。”該條款告之監(jiān)理單位未按監(jiān)理合同履行監(jiān)理義務，造成損失應當承擔的賠償責任。而且僅涉及的是經濟責任，還未涉及到對監(jiān)理工程師的行政或其他的處罰內容。
(3)第五章“建筑安全生產管理”從36條到51條共16條，對建設方、設計方、施工方均有具體要求，對監(jiān)理方卻無具體要求，但這并不說明對監(jiān)理在安全生產管理上沒有要求，只是明確了一個間接的要求。其中第38條就明確規(guī)定了：“建筑施工企業(yè)在編制施工組織設計時，應當根據(jù)建筑工程的特點制定相應的安全技術措施;對專業(yè)性較強的工程項目，應當編制專項安全施工組織設計，并采取安全技術措施”。而這個施工組織設計監(jiān)理必須進行審核和批準，所以監(jiān)理在某些問題上是應當承擔一定的相應責任。
(4)第44條“建筑施工企業(yè)必須依法加強對建筑安全生產的管理，執(zhí)行安全生產責任制度，采取有效措施，防止傷亡和其他安全生產事故的發(fā)生。建筑施工企業(yè)的法定代表人對本企業(yè)的安全生產負責”。第45條“施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責。實行施工總承包的，由總承包單位負責。分包單位向總承包單位負責，服從總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產管理。”這兩條明確說明施工現(xiàn)場安全管理是施工單位(總包)負主要責任。具體是建筑施工企業(yè)的法定代表人。這些條款也沒有明確界定監(jiān)理的具體責任和相關的工作內容。
2.2建設工程質量管理條例
有關工程監(jiān)理單位條款在第五章。第34條至38條，對監(jiān)理單位資質、與施工單位利害關系、依據(jù)法律法規(guī)有關技術標準、設計文件、合同對施工質量承擔監(jiān)理責任，應當采取旁站、巡視和平行檢驗等形式，對建設工程實施監(jiān)理等從法律上明確了監(jiān)理的責任和工作內容，但是對安全問題卻沒有明確規(guī)定。
第8章《罰則》中，有關監(jiān)理單位條款共有60、61、62、67、68、72、74、77條共8條，其中第60條是監(jiān)理單位的資質問題，61條是個人承攬工程的問題，62條是監(jiān)理轉包、分包的問題，67條是與建設、施工單位串通、降低工程質量，將不合格工程、材料、設備按照合格簽字的問題，68條是監(jiān)理與施工、材料供應單位有隸屬關系、利害關系承擔該工程監(jiān)理的問題，72條是因過錯造成質量事故的問題，74條是違反國家規(guī)定，降低工程質量標準，造成重大安全事故的問題，77條是質量終身負責制的問題。上述8條中關系安全事故處理的僅第74條，也即“造成重大安全事故，構成犯罪的，對直接責任人依法追究刑事責任。”該條款明確界定了監(jiān)理必須是“違反國家規(guī)定，降低工程質量標準，造成重大安全事故”的，才能追究監(jiān)理的責任。
2.3建設工程安全生產管理條例
本條例是建設工程安全具體實施得主要法規(guī)。第四條規(guī)范了所有參建單位均必須遵守本條例，其中第三章規(guī)范了勘察、設計、監(jiān)理等單位安全責任的共有8條，即從12條到l9條。牽涉到監(jiān)理的是第十四條，“工程監(jiān)理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準。工程監(jiān)理單位在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改;情況嚴重的，應當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應當及時向有關主管部門報告。工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應當按照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準實施監(jiān)理，并對建設工程安全生產承擔監(jiān)理責任。”本條明確說明了監(jiān)理處理安全事故隱患的依據(jù)、原則和方法;但是仍然沒有明確監(jiān)理的安全責任是什么。
第五章《施工單位的安全責任》則詳細地規(guī)范了施工單位的安全責任，共19條，從20到38條，監(jiān)理單位可以據(jù)此檢查施工單位是否執(zhí)行了本安全條例。第六章《生產安全事故的應急救援和調查處理》明確了安全事故處理主體，48條“施工單位應當制定本單位生產安全事故應急救援方案，建立應急救援組織或者配備應急救援人員，配備必要的應急救援器材、設備，并定期組織演練。”49條：“施工單位應當根據(jù)建設工程施工的特點、范圍，對施工現(xiàn)場易發(fā)生重大事故的部位、環(huán)節(jié)進行監(jiān)控，制定施工現(xiàn)場生產安全事故應急救援預案。實行施工總承包的，由總承包單位統(tǒng)一組織編制建設工程生產安全事故應急救援預案，工程總承包單位和分包單位按照應急救援預案，各自建立應急救援組織或者配備應急救援人員，配備救援器材、設備，并定期組織演練。”50條：“施工單位發(fā)生生產安全事故，應當按照國家有關傷亡事故報告和調查處理的規(guī)定，及時、如實地向負責安全生產監(jiān)督管理的部門、建設行政主管部門或者其他有關部門報告;特種設備發(fā)生事故的，還應當同時向特種設備安全監(jiān)督管理部門報告。接到報告的部門應當按照國家有關規(guī)定，如實上報。實行施工總承包的建設工程，由總承包單位負責上報事故。”以上兩章各條，都明確地說明了施工單位安全生產的行為和責任，對監(jiān)理沒有明確的規(guī)定。
第七章《法律責任》對監(jiān)理違法處理條款是第57條：違反本條例的規(guī)定，工程監(jiān)理單位有下列行為之一的，責令限期改正：逾期未改正的，責令停業(yè)整頓，并處l0萬以上30萬以下的罰款;情節(jié)嚴重的，降低資質等級，直至吊銷資質證書;造成重大安全事故，構成犯罪的，對直接責任人員，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任;造成損失的，依法承擔賠償責任。所謂違反本條例的規(guī)定就是違反第三章第l4條的規(guī)定：即“(一)、未對施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案進行審查的;(二)、發(fā)現(xiàn)安全事故隱患未及時要求施工單位整改或者暫時停止施工的;(三)、施工單位拒不整改或者不停止施工，未及時向有關部門報告的;(四)、未依照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準實施監(jiān)理的;”也就是有上述四點敘述之一的情況發(fā)生時，監(jiān)理才有責任，也才能按《建設工程安全生產管理條例》第57條對監(jiān)理進行處理。我們認為：第三章第14條所述的內容，也就是監(jiān)理處理安全事故隱患的依據(jù)、原則和方法，如果按14條做了，監(jiān)理就沒有責任了;如果沒有做，監(jiān)理就應當承擔相應的責任。至于14條能否做到，我們下文將進行分析。
2.4建筑工程監(jiān)理規(guī)范
在監(jiān)理規(guī)范3.2.2款“總監(jiān)理工程師應履行以下職責”的第6條規(guī)定：“審定承包單位提交的開工報告、施工組織設計、技術方案、進度計劃”。我們認為如果沒有進行施工組織設計的審定，或審定的施工組織設計對安全施工存在有問題，監(jiān)理就有一定的間接責任;如果施工單位不提交、或編制的施工組織設計存在違反強規(guī)的問題，總監(jiān)理工程師沒有發(fā)現(xiàn)問題，應該負有相應的責任。
3建筑工程安全事故責任淺析
建筑工程安全事故可以分為兩大類：
第一類是由于工程質量引發(fā)的安全事故。從以上法律及法規(guī)可以知道：凡是因為工程質量而引起的安全事故，監(jiān)理工程師都有直接或者間接的責任，這一點，所有的監(jiān)理工程師是明確的。
第二類是由于施工單位在施工過程中因為主觀或者客觀因素造成的安全事故，可以分為意外安全事故和違章安全事故。意外安全事故往往是不可預測的，是由各種各樣的客觀因素偶然發(fā)生所導致的。例如：突然下雨，跳板濕滑導致施工工人墜落;地面濕滑導致工人摔倒到已經挖好的基坑;拆架子的工人由于鋼管滑而跌到地面等等，這些由于客觀因素所導致的安全事故由于其偶然性，是不可能預測和防范的。但是所有的違章安全事故恰恰是能夠預測和防范的。例如：高空墜落、觸電事故，機械傷害、塔吊倒塌……而相關的法律和法規(guī)明確告之：這是施工單位必須全部負責任的安全事故。
4幾點認識和淺析
4.1在安全事故中監(jiān)理的責任類別淺析
從以上分析可以知道，在現(xiàn)有法律和法規(guī)的范圍內，除了因為質量原因所造成的安全事故監(jiān)理應該承擔相應的法律責任外;對在施工過程中所發(fā)生的意外和違章的安全事故，只要監(jiān)理做到了《建設工程安全生產管理條例》14條的四點，監(jiān)理就不承擔任何法律責任。對于這一點，只有讓所有從事監(jiān)理的同行都有明確的意識，才能使監(jiān)理人員在工作中不背思想包袱，才能放手工作，才能敢于面對工地上發(fā)生的各種安全事故，能夠用法律的武器保護自己的合法權益。
4.2監(jiān)理安全知識的缺失及建筑工程中安全隱患的界定
我國從1988年開始試行監(jiān)理制度，至今已經20年了，1997年公開招考監(jiān)理工程師到現(xiàn)在已經12屆了。但是在監(jiān)理工程師考試的培訓教材和考題中，除了近兩年有一點安全知識內容外，以前是從未含有建筑工程安全生產的內容。可以說：一大批監(jiān)理工程師對建筑工程安全生產的內容僅是從施工安全生產管理的規(guī)章制度中學習了一些知識，結合自己多年的工程管理經驗形成的。這些知識沒有經過系統(tǒng)的學習和培訓，是不全面和完整的。這樣，就必然造成在監(jiān)理工作中，對一般的安全知識可以應用，稍微復雜的安全問題就一知半解了;對工程隱患就更是無法判斷了。另一方面，就有關建筑工程安全生產中安全隱患的界定至今沒有在相關的法律及法規(guī)中加以明確，就連這方面的書籍都是比較零星和不完整的。依據(jù)建設部《關于進一步開展建筑安全生產隱患排查治理工作的實施意見》(建質[2008]47號)中所列的文件：《建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》、《危險陛較大工程安全專項施工方案編制及專家論證審查辦法》、《建筑施工個人勞動保護用品使用管理暫行規(guī)定》、《建筑施工安全檢查標準》、《建筑工程預防高處墜落事故若干規(guī)定》、《建筑工程預防坍塌事故若干規(guī)定》和《建筑施工企業(yè)安全生產管理機構設置及專職安全生產管理人員配備辦法》，都沒有對安全生產隱患作出明確的界定。建筑工程安全生產的隱患包括的內容是非常廣泛的，是一個比較專業(yè)而且是一個系統(tǒng)的學科。在我國，除了煤炭系統(tǒng)及有些部委對其專業(yè)的安全有一些研究外，在建筑工程中，僅泛泛地對安全工作做了些預防的要求外，沒有進行深入地、系統(tǒng)的研究，制定出一套能行之有效的排查安全隱患的相關規(guī)定和制度來。如果有那么一個規(guī)定和制度，建筑生產的主體單位即施工單位就能經常檢查發(fā)現(xiàn)并且能夠及時糾正。這才是我們有關部門應該研究和完善的工作。
4.3處理安全事故中對監(jiān)理單位的法律責任界定淺析
每每一發(fā)生安全事故，有關的行政處罰和判決，其中最常見的用語就是“監(jiān)理不到位、監(jiān)理不力”。從現(xiàn)有的涉及監(jiān)理的法律法規(guī)中，我們找不到監(jiān)理到位和監(jiān)理有力的說法。我們試分析，監(jiān)理不到位是指人員不夠還是不在現(xiàn)場，還是該做的工作沒有做，沒有一個明確的界定;同樣，監(jiān)理不力就更無法解讀了。這些模糊不清的用語，是沒有任何法律依據(jù)的，更談不上來界定監(jiān)理在工作中的定位。我們認為，監(jiān)理只要按照《建設工程安全生產管理條例》第14條的四點做到了，非質量事故造成的安全事故監(jiān)理都不應當承擔任何責任。但是第14條的前題是發(fā)現(xiàn)安全隱患，而現(xiàn)實的情況是哪些是安全隱患都還不清晰，所以完全把安全生產的監(jiān)管責任推給監(jiān)理從法律的角度看是不正確的。
4.4對安全監(jiān)理的責、權、利有關問題淺析
有責任就應該有權力和利益，但是前面所述的法律和法規(guī)，僅給予了監(jiān)理無限大的責任和有限的權力，而無任何利益，甚至連基本的經濟成本都不提。我們認為，監(jiān)理除了對質量問題造成的安全事故負有責任外，非質量問題造成的安全事故都不應當承擔任何責任。監(jiān)理是不應該也不需要那有限的權力和任何經濟利益的;不屬于監(jiān)理工作范圍內的就應該界定清楚，該是誰的責任就是誰的責任。監(jiān)理的一切工作都應該依照法律的依據(jù)為準繩。至于政府的安全監(jiān)督和監(jiān)理的安全監(jiān)管應該如何界定，其應該承擔的責任和義務都應該有待深入地探討和研究，所有的法律及法規(guī)都有待完善，只有這樣，我國的監(jiān)理事業(yè)才能健康發(fā)展，才能在真正意義上實現(xiàn)和國際接軌。我們期待這一天的早日到來。
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