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應(yīng)急管理體制的內(nèi)涵特征和基本原則
21世紀以來，各國面對突發(fā)事件頻發(fā)的形勢，將應(yīng)急管理提上新的認識高度，在應(yīng)急管理體制機制建設(shè)上開展了新的運行模式探索，并取得了好的效果。2003年“非典”以后，我國全面貫徹落實科學發(fā)展觀，積極履行政府公共管理職能，突發(fā)事件應(yīng)急管理實現(xiàn)了從單一的抗災(zāi)救災(zāi)向綜合性的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變，提出了應(yīng)急管理“一案三制”建設(shè)，即應(yīng)急預(yù)案建設(shè)和應(yīng)急管理體制、機制和法制建設(shè)。根據(jù)國際國內(nèi)形勢要求，逐步建立健全分類管理、分級負責、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制。從應(yīng)急管理實踐來看，體制的功能健全和發(fā)揮直接關(guān)系到突發(fā)事件的預(yù)防能否到位，應(yīng)急處置是否及時、有效，已經(jīng)成為迅速、準確、高效應(yīng)對各類突發(fā)事件的關(guān)鍵。
一、應(yīng)急管理體制的內(nèi)涵
應(yīng)急管理體制是指為保障公共安全，有效預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件，避免、減少和減緩突發(fā)事件造成的危害，消除其對社會產(chǎn)生的負面影響，而建立起來的以政府為核心，其他社會組織和公眾共同參與的有機體系。與一般的體制有所不同，應(yīng)急管理體制是一個開放的體系結(jié)構(gòu)，由許多具有獨立開展應(yīng)急管理活動的單元體構(gòu)成。從整體上看，應(yīng)急管理體制可針對不同類型、不同級別和不同地域范圍內(nèi)的突發(fā)事件，快速靈活地構(gòu)建起相應(yīng)的應(yīng)急管理體制。從功能上看，其目的在于根據(jù)應(yīng)急管理目標，設(shè)計和建立一套組織機構(gòu)和職位系統(tǒng)，確定職權(quán)關(guān)系，把內(nèi)部上下左右聯(lián)系起來，以保證組織結(jié)構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)。
二、應(yīng)急管理體制的特征
應(yīng)急管理作為政府的社會管理和公共服務(wù)職能，具有與其他組織管理職能相同的特征，又有不一樣的特征。
�。ㄒ唬┙M織集權(quán)化。突發(fā)事件的不確定性、破壞性和擴散性，決定了應(yīng)急管理的主體行使處置權(quán)力必須快速、高效，因而要求整個組織嚴格按照一體化集權(quán)方式管理和運行，上下關(guān)系分明，職權(quán)明確，有令必行，有禁必止，獎罰分明。強調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動的一體化集權(quán)管理。
�。ǘ┞氊熾p重性。在各國現(xiàn)階段的應(yīng)急管理實踐中，除了部分應(yīng)急管理人員從事專業(yè)應(yīng)急管理工作，但大多數(shù)應(yīng)急管理參與主體來自不同的社會領(lǐng)域和工作部門，在正常的情況下，他們從事于社會的其他工作，只有在應(yīng)急管理工作需要時，才參與應(yīng)急管理活動，擔負應(yīng)急管理方面的職責。應(yīng)急管理體制的內(nèi)涵、特征和基本原則。
�。ㄈ┙Y(jié)構(gòu)模塊化。應(yīng)急管理組織中每個單元體都有類似的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和相似的外部功能，是一個獨立的功能體系，由不同單元體系組成的功能體系也具有相似的結(jié)構(gòu)和功能，具有模塊化的組織結(jié)構(gòu)。遇有不同類型、不同級別和不同區(qū)域的突發(fā)事件時，可通過靈活快速的單元體組合，形成相應(yīng)的應(yīng)急處置體系。
三、應(yīng)急管理體制確立的基本原則
應(yīng)急管理體制的確立涉及一個國家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟、自然、社會等多方面因素，而且隨著人類社會進步和應(yīng)對突發(fā)事件能力提高而不斷變化和調(diào)整。其設(shè)立和調(diào)整要把握好以下幾項基本原則。
（一）統(tǒng)一指揮。突發(fā)事件應(yīng)對處置工作，必須成立應(yīng)急指揮機構(gòu)統(tǒng)一指揮。有關(guān)各方都要在應(yīng)急指揮機構(gòu)的領(lǐng)導下，依照法律、行政法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，展開各項應(yīng)對處置工作。突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，從縱向看包括組織自上而下的組織管理體制，實行垂直領(lǐng)導，下級服從上級的關(guān)系；從橫向看同級組織有關(guān)部門，形成互相配合，協(xié)調(diào)應(yīng)對，共同服務(wù)于指揮中樞的關(guān)系。
�。ǘ┚C合協(xié)調(diào)。在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，參與主體是多樣的，既有政府及其政府部門，也有社會組織、企事業(yè)單位、基層自治組織、公民個人甚至還有國際援助力量，要實現(xiàn)反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制，必須加強在統(tǒng)一領(lǐng)導下的綜合協(xié)調(diào)能力建設(shè)。綜合協(xié)調(diào)人力、物力、財力、技術(shù)、信息等保障力量，形成統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)、統(tǒng)一的應(yīng)急指揮系統(tǒng)、統(tǒng)一的救援隊伍系統(tǒng)、統(tǒng)一的物資儲備系統(tǒng)等，以整合各類行政應(yīng)急資源，最后形成各部門協(xié)同配合、社會參與的聯(lián)動工作局面。
�。ㄈ┓诸惞芾怼Ｓ捎谕话l(fā)事件有不同的類型，因此，在集中統(tǒng)一的指揮體制下還應(yīng)該實行分類管理。從管理的角度看，每一大類的突發(fā)事件，應(yīng)由相應(yīng)的部門實行管理，建立一定形式的統(tǒng)一指揮體制，如在具體制定預(yù)案時，就明確了各專項應(yīng)急部門收集、分析、報告信息，為專業(yè)應(yīng)急決策機構(gòu)提供有價值的咨詢和建議，按各自職責開展處置工作。但是重大決策必須由組織主要領(lǐng)導作出，這樣便于統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)各種不同的管理主體。
�。ㄋ模┓旨壺撠�。對于突發(fā)事件的處置，不同級別的突發(fā)事件需要動用的人力和物力是不同的。無論是哪一種級別的突發(fā)事件，各級政府及其所屬相關(guān)部門都有義務(wù)和責任做好預(yù)警和監(jiān)測工作，地方政府平時應(yīng)當做好信息的收集、分析工作，定期向上級機關(guān)報告相關(guān)信息，對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件作出預(yù)測和預(yù)警，編制突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，組織應(yīng)急預(yù)案的演練和對公務(wù)員及社會大眾進行應(yīng)急意識和相關(guān)知識的教育及培訓工作。分級負責明確了各級政府在應(yīng)對突發(fā)事件中的責任。如果在突發(fā)事件處置中發(fā)生了重大問題，造成了嚴重損失，必須追究有關(guān)政府和部門主要領(lǐng)導和當事人的責任。對于在突發(fā)事件應(yīng)對工作中不履行職責，行政不作為，或者不按照法定程序和規(guī)定采取措施應(yīng)對、處置突發(fā)事件的，要對其進行批評教育，直至對其進行必要的行政或法律責任追究。應(yīng)急管理體制的內(nèi)涵、特征和基本原則。
�。ㄎ澹⿲俚毓芾頌橹�。強調(diào)屬地管理為主，是由于突發(fā)事件的發(fā)生地政府的迅速反應(yīng)和正確、有效應(yīng)對，是有效遏止突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展的關(guān)鍵。大量的事故災(zāi)難類突發(fā)事件統(tǒng)計表明，80%死亡人員發(fā)生在事發(fā)最初2小時內(nèi)，是否在第一時間實施有效救援，決定著突發(fā)事件應(yīng)對的關(guān)鍵。因此，必須明確地方政府是發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件苗頭、預(yù)防發(fā)生、先行應(yīng)對、防止擴散（引發(fā)、衍生新的突發(fā)事件）的第一責任人，賦予其統(tǒng)一實施應(yīng)急處置的權(quán)力。出現(xiàn)重大突發(fā)事件，地方政府必須及時、如實向上級報告，必要時可以越級報告。實行屬地管理為主，讓地方政府能迅速反應(yīng)、及時處理，是適應(yīng)反應(yīng)靈敏的應(yīng)急管理機制的必然要求。當然，屬地管理為主并不排斥上級政府及其有關(guān)部門對其應(yīng)對工作的指導，也不能免除發(fā)生地其他部門和單位的協(xié)同義務(wù)。
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