赴臺灣社會組織發(fā)展的考察報告

　　20XX年12月上旬，浙江省委“兩新”工委、浙江省社會組織促進會一行10名成員赴臺灣進行了為期一周時間的考察交流活動，對臺灣社會組織建設(shè)和發(fā)展的情況留下了深刻印象。

　　基本情況

　　相關(guān)概念。與大陸不同，臺灣用“人民團體”來指稱那些具有較為明顯的非政府、非營利和志愿性等特征的機構(gòu)和組織。臺灣的《人民團體法》是調(diào)整和指導人民團體的基本法律規(guī)范。按其規(guī)定，人民團體共分為職業(yè)團體、社會團體和政治團體三個大類。同時，臺灣還存在著大量的社區(qū)發(fā)展協(xié)會、基金會、合作社和儲蓄互助社等機構(gòu)和組織，按照專門法令的規(guī)定和要求，這些組織和機構(gòu)也屬于人民團體。

　　臺灣學界也采用“非營利組織”、“非政府組織”等概念來作國際和地區(qū)間的比較研究。表1展示了臺灣民法系統(tǒng)中的非營利組織分類情況。粗略地說，臺灣的公益社團法人可以對應(yīng)大陸的社會團體，臺灣的公益財團法人可以對應(yīng)大陸的基金會，除了前兩者能實現(xiàn)基本對應(yīng)之外，大陸的民辦非企業(yè)單位在臺灣并沒有統(tǒng)一的類別體系能夠?qū)��?yīng)，而是分散在了各特別財團法人如私立學校、私立醫(yī)院等內(nèi)。這是兩岸非營利組織比較研究應(yīng)當要注意的一個方面。

　　主管機構(gòu)。臺灣對人民團體施行歸口立案（相當于大陸所稱的“注冊登記”）、分級組織體制。臺灣執(zhí)掌人民團體業(yè)務(wù)的職能機構(gòu)，在其頂層是“內(nèi)政部”，在縣市一級則是社會局（處）。按照《人民團體法》的直接規(guī)定，政治團體由“內(nèi)政部”主管。臺灣人民團體的行政管理體制已由“許可制”改為“登記制”，發(fā)起成立人民團體向其“內(nèi)政部”或社會局（處）申請立案，一經(jīng)主管機關(guān)同意立案，即為合法團體。同時，《人民團體法》明確要求“其（指人民團體）目的事業(yè)應(yīng)受各該事業(yè)主管機關(guān)之指導、監(jiān)督”，因此各事業(yè)主管機關(guān)對相應(yīng)的目的事業(yè)有指導、監(jiān)督之責，但團體立案無須經(jīng)過該事業(yè)主管機關(guān)的前置審批。此外，按照臺灣民法的相關(guān)規(guī)定，人民團體若想獲得法人資格，須向法院提出登記申請。經(jīng)法院注冊后，該團體名稱須另行冠以“社團法人”或“財團法人”字樣，以彰顯其法人資格。由于前述兩岸之間在非營利組織大類上的差異，從概念上來看，臺灣由“內(nèi)政部”和社會局（處）（臺灣另有其民政局。臺北市政府社會局官員坦言，人民團體業(yè)務(wù)近期亦有可能劃歸民政局）主管的人民團體體系大致相當于大陸的社會團體與基金會之和。

　　臺北市人民團體總體情況。臺北市是臺灣所稱的“五大都會區(qū)”之一，臺北市人民團體的發(fā)展情況在臺灣有比較典型的示范價值。作為主管人民團體業(yè)務(wù)的職能機構(gòu)，臺北市政府社會局以建設(shè)和完善公民社會為目標，秉承“低度規(guī)范、高度自治”的基本理念，向廣大民眾和人民團體提供便捷透明的咨詢和輔導等方面的服務(wù)，促進人民團體參與有關(guān)社會公共事務(wù)。圖1展示了截至20XX年10月臺北市各類人民團體的發(fā)展情況。

　　臺灣人民團體發(fā)展的主要印象

　　在臺期間，我們先后拜會了臺北市社會局及中華文化公益總會、新北市殯葬設(shè)施經(jīng)營商業(yè)同業(yè)公會、慈濟慈善基金會、高雄市前鎮(zhèn)區(qū)明義社區(qū)發(fā)展協(xié)會等不同層級的機關(guān)和團體，與相關(guān)人士進行座談交流，從宏觀和個案的多個角度深入了解和考察了臺灣人民團體建設(shè)和發(fā)展的基本經(jīng)驗，留下了深刻的印象。

　�。ㄒ唬┡_灣法令為人民團體發(fā)展壯大提供了較大的空間�！皹I(yè)必歸會”是臺灣法令對于職業(yè)團體的一個基本原則。《人民團體法》還規(guī)定“職業(yè)團體不得拒絕具有會員資格者入會”，在這一原則的直接要求下，創(chuàng)建團體會員數(shù)量不足、未建立行業(yè)組織的鄰近地區(qū)的同業(yè)者也加入了進來。并且，法令賦予了此類團體對于新入行者開業(yè)的核準權(quán)，職業(yè)團體權(quán)威性得到大大提升�！皹I(yè)必歸會” 是法有明文，“人必歸業(yè)”是客觀規(guī)律，兩者疊加的效應(yīng)直接顯示了人民團體在臺灣民眾中的參與程度。臺灣法令十分注重建立和強化人民團體相互之間的緊密關(guān)系，如《人民團體法》明確要求“上級職業(yè)團體須其下一級團體通半數(shù)完成組織后，始得發(fā)起組織”，“下級職業(yè)團體應(yīng)加入其上一級職業(yè)團體為會員”，“社會團體有分級組織者，下級團體應(yīng)加入其上級團體為會員”，等等。同時，臺灣還出臺了規(guī)范調(diào)整人民團體有關(guān)活動、行為的法令體系，如《人民團體選舉罷免辦法》、《督導各級人民團體實施辦法》等，使得人民團體開展工作、行使權(quán)力時有章可循、有法可依。

　�。ǘ�）臺灣當局給予人民團體諸多方面的扶持。臺灣當局對人民團體管理的態(tài)度和思路集中體現(xiàn)在“低度規(guī)范、高度自治”的施政理念上，開放準入門檻，減少行政干預，同時還為人民團體提供了諸多方面的直接支持。如對于那些承擔社會公共事務(wù)、基層民眾迫切需要的哪怕是小微的人民團體，臺灣當局也能夠給予資金方面的扶持和資助。高雄市前鎮(zhèn)區(qū)明義社區(qū)發(fā)展協(xié)會展示了較為完整的財務(wù)報表，其20XX年度的收入按照數(shù)額由高到低分別是政府補助、社會捐贈、會費收入、利息。其中，該團體來自政府部門的補助收入逾其總收入的90%，而來自民眾交納的會費收入尚不足2%，該社區(qū)共有人口2870人，政府補助分攤到每個人已逾1200元新臺幣。此外，明義社區(qū)發(fā)展協(xié)會還直接由政府派駐的全職社工1名，以指導和扶持協(xié)會規(guī)范、有效地開展日常工作。主管機構(gòu)設(shè)置和人員配置情況是有效承擔管理扶持職責的重要載體：臺北市人口總數(shù)近 270萬，市政府社會局人民團體科工作人員有25名，是社會局最為重要的部門，被稱為“第一科”。他們的工作包括開展行政輔導和績效評鑒等，按照法令要求需要派員列席團體發(fā)起人會議、第一次籌備會議、成立大會以及改選會議等活動，以及時、動態(tài)地了解人民團體的日常活動情況。

　�。ㄈ�）發(fā)達的公益財團法人體系有利于促進非營利組織發(fā)展。在非營利組織的自身體系內(nèi)，公益財團法人（基金會）的一項重要功能是為其他類型特別是直接提供公共服務(wù)的非營利組織籌集、整合和提供社會資源。臺北市立案人民團體總數(shù)達4072個，其中基金會172個，占比為4.22%；浙江核準登記的社會組織3.2萬個，其中基金會265個，占比為0.83%，占比僅相當于臺北的1/5。不止是在基金會數(shù)量和比例上有差距，兩岸基金會在個體規(guī)模上也存在很大的差距。臺灣有許多資金雄厚的公益財團法人，如：財團法人臺灣佛教慈濟慈善事業(yè)基金會成立于20世紀80年代，30余年來發(fā)展迅猛，現(xiàn)已擁有會員和志工團隊人數(shù)達數(shù)百萬人，成為臺灣首屈一指的大型基金會；其組織機構(gòu)已發(fā)展到47個國家（地區(qū)，包括2008年2月在大陸注冊的慈濟慈善事業(yè)基金會），迄今援助超過71個國家（地區(qū)），愛心灑遍全球、聲譽遍及世界。作為完全立足臺灣本土成長起來的慈善機構(gòu)，慈濟基金會的發(fā)展及運作堪稱典范。

　�。ㄋ模﹤鹘y(tǒng)中華文化也對臺灣人民團體的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。作為現(xiàn)代的非營利、非政府組織，其理論和實踐運作體系主要是起源和借鑒西方；但傳統(tǒng)中華文化當中也沉淀和積累了許多倡導公益慈善的正能量，也對臺灣當下非營利組織的發(fā)展產(chǎn)生了積極和深遠的影響。以臺北市立案團體為例，從事業(yè)務(wù)范圍的具體類別方面，數(shù)量居首的是社會服務(wù)及慈善團體，數(shù)量達531個，占團體總數(shù)的13%，宗親會、同鄉(xiāng)會、同學校友會和宗教團體的數(shù)量也都位居前列。

　�。ㄎ澹└叨戎匾暡⒎e極調(diào)動普通民眾參與社會公益。 從長遠來看，團體的發(fā)展壯大更需要廣大民眾的積極參與和熱情捧場。臺灣人民團體的領(lǐng)導人已經(jīng)自覺重視到這一點，在廣泛調(diào)動民眾的積極性、擴大民眾的參與度上作出了良好示范。以慈濟基金會為例，該基金會最初由30位家庭主婦每人每天省下5角錢，6位同修弟子每人每天增產(chǎn)1雙嬰兒鞋，一點點地開始濟助貧困。在廣大民眾的支持下，慈濟綜合醫(yī)院僅用了不到7年的時間，成為全球唯一具有醫(yī)學中心等級以上的佛教醫(yī)療機構(gòu)。

　　臺灣社會對人民團體比較普遍尊崇，是我們訪臺之后的一個重要印象。許多人包括公職人員在內(nèi)，在印制名片時將擔任或曾經(jīng)擔任的社會公益職務(wù)置于首要的位置�？梢哉f，積極參與人民團體，投身社會公益事業(yè)，已經(jīng)成為臺灣社會的共識和追求。

　　思考和啟示

　　近年來，特別是黨的十六大以來，中央高度重視社會組織的獨特地位和積極作用。一是要解放思想，更新理念，將思想認識集中統(tǒng)一到加快形成現(xiàn)代社會組織體制上來。長期以來，我們對培育發(fā)展社會組織重要性的認識很不到位，甚至往往帶有誤解和偏見。比如，對于“小政府、大社會”這一現(xiàn)代社會組織體制改革目標的認識，過去我們往往更多關(guān)注“小政府”改革如何精兵簡政、瘦身放權(quán)，但對如何培育發(fā)展社會組織、提升社會自組織水平等方面卻研究不多。這次臺灣之行，使我們深切認識到，要真正推動形成“小政府、大社會”的治理格局，除了要構(gòu)建精簡高效的責任政府，更要大力培育發(fā)展各種類型的社會組織，通過它們來反映整合和協(xié)商處理社會各階層的利益訴求，從而有效維護社會的和諧穩(wěn)定。黨的十八大明確要求“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”；“引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”；“加大非公有制經(jīng)濟組織、社會組織黨建工作力度”，體現(xiàn)了中央創(chuàng)新和加強社會管理的新思路新觀念，為大力發(fā)展社會組織釋放政策信號。

　　二是制度設(shè)計要進一步向有利于啟民智、聚民力、匯民財?shù)姆较蜣D(zhuǎn)變。以大陸慈善機構(gòu)為例，民辦慈善機構(gòu)往往依靠數(shù)量不等的企業(yè)家資助，官方公益機構(gòu)如紅十字會、慈善會等也將募捐對象圈定在少數(shù)的成功人士身上，都期望獲得大額的捐款。這種理念,加上募捐過程以及善款使用當中存在的一些不成熟、不透明的做法,既讓成功人士不堪騷擾，也使普通民眾的善念難以啟發(fā)和培養(yǎng)，甚至使社會漸滋仇富暴戾之氣。從社會組織整體來看，門檻高、程序繁、參與不足是大陸社會組織普遍存在的弊端，有的淪為了少數(shù)人參與、少數(shù)機構(gòu)操縱甚至是為小集團謀利的工具，名為公器，實為私囊。降低門檻，簡化程序，擴大參與，將是充分發(fā)揮普通民眾積極作用的重要手段。

　　三是要加大宣傳力度，促進社會組織在黨政機關(guān)和社會各界深入人心。訪臺期間，臺方座談人士、陪同人員對人民團體的有關(guān)情況津津樂道、熟悉異常，這其中既有本職工作的關(guān)系，也明顯帶有人民團體深入人心的印跡。而大陸社會各界對社會組織的認識雖然也在不斷深化，但總體上社會組織缺乏社會認同的狀況并沒有得到根本改善。除了作為登記管理機關(guān)的民政部門等少數(shù)部門以外，其他機關(guān)部門對此認識不清、了解不深、培育不力的情況十分普遍。社會方面，民眾能夠了解和參與社會組織的機會、渠道和方式等遠遠不夠。社會組織自身方面，有的還缺乏基本常識，甚至不知社會組織為何物。想要改變當下的這種狀況，非加強宣傳、擴大參與難以實現(xiàn)。

　　對當前工作的建議

　　一是抓緊出臺政策意見。一直以來，浙江省社會組織數(shù)量穩(wěn)定增長，各項工作保持全國領(lǐng)先并受到民政部等有關(guān)部門的肯定和認同，行業(yè)協(xié)會培育發(fā)展、社會組織黨建等工作在全國會議上介紹經(jīng)驗，理論研究工作取得長足進步，《社會組織發(fā)展與社會管理創(chuàng)新》、《社會組織黨建工作長效機制探析》等課題報告先后獲部省有關(guān)殊榮，反響良好。為深入貫徹落實十八大精神和部省協(xié)議，建議抓緊研究出臺《關(guān)于推進社會組織建設(shè)與管理綜合改革的指導意見》，為全省范圍內(nèi)培育發(fā)展社會組織確立指導思想、奠定了政策框架。

　　二是總結(jié)推廣溫州經(jīng)驗。去年10月，XX市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于加快推進社會組織培育發(fā)展的意見》（溫委發(fā)〔20XX〕128號，含《XX市社會組織登記管理辦法（試行）》等7 個配套文件），就降低門檻、簡化程序、放寬限制、深化扶持提出了一系列的具體措施，成效初顯。實踐證明，溫州改革的思路和方向是正確的。民政部李部長表示“這是迄今為止全國范圍內(nèi)，社會組織建設(shè)方面最先進、最完善、最有意義的一套文件”，對全國有示范意義，明確要求宣傳、推廣。

　　三是創(chuàng)新加強社會組織黨建工作。要繼續(xù)鞏固和擴大社會組織黨的組織和工作覆蓋面；同時，抓緊研究制定出臺加強社會組織黨建工作的意見，理順社會組織黨建領(lǐng)導體制和工作機制，培樹一批社會組織黨建點，提升社會組織黨建工作規(guī)范化建設(shè)整體水平，促使在社會組織領(lǐng)域逐漸形成“黨建強、發(fā)展強”的理念共識，以黨建工作的有效開展來引領(lǐng)社會組織的健康發(fā)展。

　　四是加強服務(wù)管理隊伍和資金扶持。XX市在此次綜合改革中，明確要求市（縣）全面建立社會組織管理局（科、辦公室）、服務(wù)（登記）中心、促進會、基金會四套機構(gòu)，既注重強化行政力量，又強調(diào)建立社會組織互動支持網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)“四位一體”的服務(wù)管理體系。省本級和各市都要學習溫州經(jīng)驗，結(jié)合各自實際，積極創(chuàng)造條件，為加快培育發(fā)展社會組織奠定堅實的基礎(chǔ)。

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